网红县官融资黑洞：民企帮政府贷款后陷深渊

黄小夕

用狂飙突进的城建，来刷出政绩，曾经是不少官员的从政秘籍。但是，支撑这一切的资金，该从何而来？对江苏宿迁市沭阳县而言，答案是：" 民借官用 "。
在明星官员蒋建明倒台后，一份沭阳县财政局干部的笔录，掀开了 " 民借官用 " 的筹资往事：在高额融资目标压力下，财政局借民企向银行贷款自用，并出具承诺函，保证承担本金及利息，" 与贵公司无关 "。
但蹊跷的是，县财政一边拿出预算外资金存单进行质押担保，一边却又要民企出面贷款，如此一来，产生的利息，该如何列项支付？且这一过程充满风险，用于质押的资金存单，就一度遭银行划扣。知情人称，这些存单涉及社保资金。
而民企看似只需作为 " 工具人 "，配合财政局和银行，提供相关印鉴、配合签字、转账即可，但当风险出现，其瞬间即成为 " 填坑 " 的主角。《等深线》（ID：depthpaper）记者调查发现，当地一家大型建筑业民企，在替地方财政贷款 8 年后，自认未用其中一分钱，反而倒欠财政下属企业本息近 6000 万元，大量工程款被冻结，濒临绝境。
这一过程中，民企从最初顺从的配合者，到被逼启动诉讼，甚至政府还借 50 万元给企业用于诉讼。但民企却接连败诉，尽管各方都明知，那些钱，都流向了县财政。这一过程中，相关人员涉嫌违法、违纪问题，虽被调查，但最终却不了了之。
记者曾联系涉事官员求证具体细节，截至发稿，未获回复。
" 民借官用 " 遭 " 截和 "
被舆论称为 " 仇和模仿者 "、" 网红官员 " 的蒋建明，曾在沭阳县主政十年，2014 年调离后，于 2016 年在镇江市委常委、副市长任上落马。法院审理查明，其受贿 244 万余元，均在沭阳县任职期间。最终，他因 " 如实供述 "" 主动交代 " 被认定有从轻处罚情节，被判有期徒刑 8 年。
蒋建明成为网红的节点，是 2009 年。这一年，他从沭阳县长升任县委书记，主政一方，以积极参与网络问政，获得舆论广泛关注，并做客人民网、被央视报道。
作为仇和曾经的下属和崇拜者，蒋建明任内主推城建、招商，当地生产总值由 2002 年的 77.02 亿元增长到 2011 年的 410.45 亿元，被誉为 " 沭阳速度 "。他也是沭阳历史上第一个全国人大代表。


" 网红官员 " 蒋建明 图片来自网络
2009 年，蒋建明启动了规划达 30 平方公里、包含多个产业园区的 " 南部新城 " 建设。2011 年，蒋建明更推出 "2158 工程 "，即用两年时间，在各乡镇新建多层标准化厂房 1000 万平方米以上，新引进规模以上工业企业 500 个以上，新增工业税收 8 亿元以上。
如此大手笔，让政府资金缺口瞬间放大。为此，沭阳县财政局当年便 " 专门 " 成立了融资办。" 每年政府给我们财政局下达的融资金额都在十几到二十几个亿。" 时任融资办主任殷正光在接受检察院询问时称。
值得一提的是，也是在 2009 年，由于发现地方债风险凸显，中央要求进行严控，年底时，时任中国银行董事长肖钢还曾在《人民日报》撰文，专门谈地方债问题。
殷正光还在笔录里，讲述了具体操作：" 我们融资办从县里筛选有实力企业作为融资平台，向银行贷款。具体操作方式就是以企业名义向银行贷款，财政局提供担保或者质押，贷款资金到企业账户后，由企业再将贷款资金转入财政局国库科，同时财政局向企业做出承担还款责任的承诺书。"
记者获得的多份承诺函显示，其内容简洁明了，如 2010 年 8 月 25 日，县财政局向江苏三善建设有限公司（以下简称 " 三善公司 "）承诺：" 我局以贵公司名义向中国银行沭阳支行贷款 4950 万元，期限一年。贷款用途注明为贵公司购买原材料、设备等。该 4950 万元资金由我局使用，该笔贷款的本金 4950 万元和因此产生的利息由我局承担，与贵公司无关，特此承诺。"
落款处，则有沭阳县财政局印章和具体日期，甚至有财政局领导的签名。而殷正光在笔录中称，财政局借用的企业比较多，使用频率比较高的企业有：三善公司、江苏天天铜业有限公司等。而记者了解到的是，这些企业并不需要去银行办理，而是银行和财政局的工作人员上门办理，在相关文件上签字盖章。
不过，这个简单的路径也会出岔子。笔录中，殷正光称，2011 年初，财政局借用江苏鸿安建设有限公司（以下简称 " 鸿安公司 "）名义，以财政局预算外资金存单质押，向工商银行沭阳支行贷款 1800 万元，但这笔钱到鸿安公司账上后，对方却没有按照约定将钱打入财政局账户，" 而是将这 1800 万元截留下来自己用了 "。
事实上，胆敢 " 截和（h ú）" 财政局的鸿安公司，其法定代表人张述宇，与时任县财政局局长刘永根相熟。殷正光称，正是在局长刘永根介绍下，认识了张述宇，并发现张的岳父殷正某与他同村同族。由鸿安公司做 " 融资平台 "，也是局长刘永根提出来的。
记者曾联系刘永根、殷正光采访，但截至发稿，未获回应。
发现被 " 截和 " 后，殷正光曾向鸿安公司催要，但都被以各种理由拖延。" 其中有一次，张述宇也在刘永根办公室，我向张述宇催要这笔款项时，刘永根当即要求张述宇等他承建的沭阳县人民医院和政府安置小区的工程款领到后，抓紧将 1800 万元贷款划到财政局账上。" 笔录中，殷正光回忆称。
失控的贷款链条
但到 2011 年底，鸿安公司仍未归还 " 截和 " 的 1800 万元。据殷正光向检察院回忆，彼时，财政局局长刘永根找到他，提出由他去找中国银行沭阳支行行长张辉和三善公司，以三善公司名义从中国银行贷款 2000 万元，来抹平前述 1800 万元贷款。
于是在 2012 年年初，殷正光分别找到三善公司和张辉，通过县财政局用预算外资金存单质押，以三善公司名义从中国银行沭阳支行贷款 2000 万元。而三善公司则在收到这笔款后，随即按照县财政局要求，将钱转至鸿安公司的工行账户。
又过一年，2013 年 1 月时，这笔 2000 万元的贷款即将到期。银行约殷正光到财政局局长刘永根办公室商议还款事宜。
" 我们到了刘永根办公室后，张辉说三善公司贷款 2000 万元今天到期了，如果不还款，市行要求我们直接从质押存单上划掉。" 殷正光在笔录中回忆，随后经张辉提议，决定以财政局下属企业、沭阳县中小企业信用担保有限责任公司（以下简称 " 中小担保公司 "，法定代表人为融资办主任殷正光）在中国银行的 2300 多万元存单作为质押，为三善公司续贷。
随后，殷正光带着这一决定前往中小担保公司，通报了刘永根的决定，并做会议纪要。随后，财政局以三善公司名义在中国银行贷款 2000 万元。"2013 年 1 月份 2000 万元贷款发放到位后，三善公司需要将这 2000 万元贷款资金转给财政局，用于冲还被银行扣划的财政局结算外资金。"
看上去，这是一个不断重复的操作。但 2014 年 1 月，因无人还款，中国银行从中小担保公司存单中扣划了 2000 万元，用于偿还到期贷款。
这也让整个玩法发生了突变：之前，一切贷款都是打给县财政局，也由县财政局归还，但此时，县财政局下属企业中小担保公司，却将三善公司诉至宿迁市中级人民法院（以下简称 " 宿迁中院 "），要求三善公司还款。
诉讼推进中，殷正光等人主动找三善公司提供了一个 " 解套 " 方案：再找一个民企来，由其贷款以覆盖前面的贷款，即 " 以贷还贷 "。为此，殷正光联系到做绿化工程的老板吕某某，希望以吕某某的公司名义贷款 2000 万元，以三善公司项目作抵押。
这一沟通，有多人见证。甚至身为县财政局局长的刘永根也亲自向吕某某开口，希望帮一帮张四（即张述宇），但吕某某称，除非你刘局长签字，" 他不还你（财政局）还 "。
此事终因刘永根拒绝签字，未能成行。此后，刘永根、殷正光还曾联系其他企业，但均未成功。当年 10 月，宿迁中院做出判决，要求三善公司偿还中小担保公司 2000 万元及相关利息。
至此，曾长期替财政局做名义借款人的三善公司，变成了判决书中需要实际还款的被执行人。而根据记者掌握的承诺函信息，在此之前，三善公司至少为县财政融资 7 次，共计 1.64 亿元，分别为：2010 年 7 月 12 日从国开行江苏省分行贷款 500 万元；2010 年 8 月 25 日从中国银行沭阳支行贷款 4950 万元；2010 年 9 月 6 日，从工商银行沭阳支行贷款 2000 万元；2010 年 11 月 4 日从沭阳东吴村镇银行贷款 600 万元；2011 年 8 月 11 日，从建设银行沭阳支行贷款 2700 万元；2011 年 9 月 14 日，从中国银行沭阳支行贷款 2950 万元；2012 年 8 月 17 日，从建设银行沭阳支行贷款 2700 万元。这些资金，到账后立即转入县财政局预算科账户。
" 假戏真做 " 民企被诉
上述记录中，三善公司曾多次为沭阳县财政局担当名义借款人。而对于这笔出了问题的贷款，殷正光也在笔录中承认：" 考虑到上述这些贷款都是由于财政局融资引起的，而且是刘永根安排我牵头运作的，所以我和刘永根也在积极协调此事 "。
值得注意的是，出问题的 2014 年初，网红官员蒋建明调离沭阳县，出任镇江市委常委、组织部部长。蒋建明的离开，给南部新城及融资任务带来哪些变化和调整？目前尚未有确切消息。
不过，2014 年初中小担保公司存单被划扣 2000 万元后，殷正光和刘永根 " 才（又）开始向张述宇催款，要求他偿还被他使用掉的 1800 万元。张述宇口头上答应筹款，但一直没落实，后中小担保公司就根据合同只能起诉三善公司 "。
胜诉后，" 我们县财政局申请冻结保全三善公司 2600 多万元工程款。考虑到向前追溯到鸿安公司使用的 1800 万元，县财政局本计划扣留鸿安公司承建的沭阳县人民医院和按照小区工程的工程款，但这些工程鸿安公司是借用别人公司资质承建的，所以不要（能）扣留 "。
至此，县财政因为存单被划扣，已出现国资流失风险。而刘永根、殷正光的补救措施，一是依照纸面协议将三善公司诉至法院并赢得案件，二是冻结保全了三善公司的工程款。虽然考虑过，但却没有冻结鸿安公司的工程款，尽管后者才是 " 截和 "1800 万元的企业。
作为沭阳县一家大型建设民营企业，三善公司曾一度有核心员工 217 名，用工高峰时雇员超 3000 人。殷正光在笔录中列举财政局融资首选民企中，三善公司是他列出的第一家。但三善公司输了官司，通过法院冻结的 2600 万元，另有近 7000 万元工程款，财政局也拒绝拨付，随着冻结保全，其资金流动性受到严重影响。
为此，三善公司多次向县委主要领导打报告，称因县财政局贷款被张述宇 " 侵占 "，导致其被无辜牵连，虽有领导过问，但始终并无实质进展，"2000 万元国有资产的实际侵占人张述宇仍然逍遥法外……因工程款被县财政局扣押，我公司已陷入绝境…… "
2015 年 9 月，在由县纪委、公安、中小企业担保公司组成的 " 三善公司承贷纠纷调查组 " 给县委的 " 调查处理情况汇报 " 中，除了再次确认鸿安公司在 2011 年 " 截和 "1800 万元外，还声称 2012 年时三善公司曾以 " 贷款指标被财政局占用，无法贷款为由 " 截留 2000 万元，并称这 2000 万元随后被用于替鸿安公司还款……
调查组的说法虽略显复杂，但主脉络仍与殷正光笔录一致，即鸿安公司的 " 截和 " 是整件事成因。且调查组在处理建议中表示，应该让鸿安公司与中小企业担保公司签订还款协议，同时解冻三善公司的部分或全部工程款。
似乎，已经选定由肇事者鸿安公司来埋单。
被选中的 " 填坑 " 者？
但十几天后的 2015 年 10 月 10 日，沭阳县法制办给中小企业担保公司出具的 " 审核意见 " 却称，若与鸿安公司签订还款协议，" 如江苏一建公司、淮安天成公司提出异议，则取决于鸿安公司、张述宇的还款能力 "。即，鸿安公司是挂靠施工，若被挂靠单位不同意，则还款存在风险。
同时，县法制办称：" 对于县中小企业担保公司与三善公司签订还款协议，该还款方式因有三善公司被冻结到期债权担保，无相关法律风险。"
也即，虽然事情原委清晰，责任在鸿安公司，但从实现 " 填坑 " 路径来看，选三善公司则会更有把握。
2016 年初，县财政局给县政府的文件中，也进一步 " 改口 " 称，三善公司与鸿安公司存在贷款纠纷，不再提县财政局自身在其中的 " 实际借款人 " 身份，反而开始建议三善公司起诉鸿安公司。
同年 4 月 5 日，县财政局给县委、县政府文件则称，由于三善公司起诉鸿安公司需要起诉费和律师费共计 50 万元，因此希望从工程款中先行预支付 50 万元。相关文件显示，最终，财政局将 50 万元打给某街道办，由后者转给三善公司。
一边是工程款被县财政局下属企业冻结保全，一边是县财政局劝说自己去起诉鸿安公司，三善公司只好发起诉讼，但随后意识到一旦诉讼，即坐实三善与鸿安公司系贷款纠纷、与县财政局无关，随即撤诉。
而针对中小担保公司的诉讼，三善公司因缺乏资金一度未能上诉。其后，该公司以殷正光的笔录等作为新证据，向江苏省高院申请再审，认为自己仅系名义借款人，而实际借款人则是沭阳县财政局，因此不应背负偿还责任。
但 2017 年 9 月，江苏省高院最终裁定驳回再审申请。裁定书称 " 三善公司称沭阳担保公司（指中小企业担保公司）与沭阳财政局相互串通、欺诈，伪造、骗取空白的借款合同，但未能举证证明，故三善公司提交的殷正光询问笔录并不能推翻原审判决 "。
三善公司在给相关部门的举报材料中，讲述了其过往配合财政局贷款具体操作：财政局和银行的人员来到公司，公司按照双方要求提交资料并盖章，其中许多文件当时并未写明具体时间。
早在 2014 年宿迁中院一审时，三善公司所指的伪造借款合同，指的是一份《贷款担保合同》，该合同系中小企业担保公司与三善公司签订，但合同抬头右侧的编号栏却并无数字，且三善公司指所签两处 "2013 年 1 月 17 日 " 均系事后补填，且其中一人的手机号竟多出了一位数字。
更多资料显示，所有的借贷文件、放款文件、两次转账，都在这 2013 年 1 月 17 日这一天完成，这对于一般企业贷款而言，是绝对罕见的现象。三善公司认为，这也从另一个层面说明，这是完全由财政局操控的一次名义贷款。
" 实际情况是，当时财政局、银行拿走了很多这种签字、盖章的空白文件，等到诉讼阶段，这些文件就变成了栽赃我们的东西，但他们都心知肚明这是怎么回事。" 一审时，三善公司曾申请对其中多份文件进行鉴定，但就在开庭后 3 个工作日后，判决即作出，并未回应鉴定申请。
操盘官员 " 安全 " 离场
诉讼陷入困局后，三善公司持续面临索债压力。转机出现在 2016 年，彼时，网红官员蒋建明落马，一份殷正光在 2014 年时接受淮安市清浦区人民检察院询问笔录出现，成为其诉讼重要依据。
笔录的形成时间为 2014 年 11 月 13 日，彼时，蒋建明恰已调离沭阳县。据了解，之所以是异地办案，也是因为融资办借助民企贷款之事已出现烂尾迹象，且用于抵押的存单属于财政资金。
不过蹊跷的是，殷正光被调查一事，最终又被移至沭阳县所属的宿迁市，并最终未能进入司法程序。主办融资的县财政局局长刘永根也未被追责。知情人称，刘永根时任宿迁市人大代表，因此该案被移交回宿迁，但最终并未进一步展开调查。
目前，两人均仍在沭阳县担任公职：刘永根任沭阳县城乡水务发展有限公司党总支副书记，殷正光任沭阳县经济开发区财政局副局长。
记者调查发现，当地多家银行参与为财政局融资，且过程中，银行也明知这些贷款的实际贷款人是县财政局，出事后，银行也是首先去找财政局协商处理，而非名义借款企业。
三善公司给相关部门的举报材料中，认为财政局官员与银行职员涉嫌骗取贷款，并认为财政局人员因上述行为已给财政造成损失，因此涉嫌构成滥用职权罪。
而法律上，对于三善公司也似乎仍有解救之道。据江苏省高级人民法院民一庭在 2017 年第 8 期《审判研究》的《民事审判中 " 同案不同判 " 问题》一文，其明确指出 " 如果名义借款人向出借人披露了实际使用人，各方的真实意思仅为借名义借款人的名义，名义借款人并不实际参与借款关系的履行活动不享受借款活动的利益，此时应认定实际使用人为实际借款人，应由实际使用人承担偿还责任。"
但整件事的疑问仍在。比如，财政局人员一度透露，用于担保质押的存单，实际是一些不可以轻易动用的资金，也因此，2014 年当存单被划扣后，财政局表现得异常紧张。
蒋建明已在服刑，其曾创造的 " 沭阳速度 "" 沭阳经验 "，究竟多少是以如此融资作为动力的？据《南方周末》早前报道，蒋建明主推的南部新城形同空城，大白天也没什么人。
沭阳，这个宿迁市下辖人口最多（拥有近 200 万人口）的苏北县城，至今仍没有高铁通达。不过，沭阳县更大的梦想依然在，比如，一家公立医院的牌匾上，就在沭阳县的 " 县 " 字下面藏了一个 " 市 " 字。
上一次令当地振奋的，仍是 2011 年该县成为江苏三个省直管试点县之一，2013 年沭阳经济技术开发区获批，成为苏北唯一落户县级城市的国家级经济技术开发区。而这都是蒋建明任期内，也是融资办的高光时刻。
只是，这一切在三善公司看来，却异常荒诞：自己帮财政局贷款 2000 万元，未动用其中一分钱，8 年后，反欠财政局下属企业 6000 万元（包括利息、罚金等），而财政局以此为借口，拒绝对近亿元工程款进行实质结算，工人们时常会聚集到公司讨薪。
栏目主编：顾万全 本文作者：中国经营报 郝成 文字编辑：杨蓉 题图来源：视觉中国 图片编辑：雍凯